臺灣與大陸的關係_第一章 兩岸關係的發展

政府開放大陸探親

民國七十六年七月十五日,中華民國政府為了使憲政體制往更正常方向發展,並落實民主政治,宣告解除在臺閩地區實施了長達三十八年的「戒嚴令」;同年十一月二日,又基於倫理親情的考慮,開放民眾赴大陸探親。這兩項措施,使得冷凍、隔絕了將近四十年的兩岸關係,展開了嶄新的一頁。

由於政府在宣布開放民眾赴大陸探親的時侯,兩岸官方未有接觸,也沒有專責的民間機構來處理兩岸一般交流的事務,因此探親的手續請紅十字會(紅十字會是一個完全中立的,超乎政治的國際性組織,它成立的宗旨是「不分敵我,以救護戰爭傷患戰俘為目的」)代為收件,並由該會增設大陸探親服務處,專門負責服務赴大陸探親的民眾。民國八十年五月,政府宣布廢止「動員戡亂時期臨時條款」,兩個月之後,民眾赴大陸探親的事務即由內政部警政署入出境管理局直接處理。

政府成立大陸事務專責機構

開放民眾赴大陸探親看似單純,但由此所牽引出的行政問題卻十分繁雜,而須政府在政策上作通盤研究及整體規劃。民國七十七年八月,行政院設置了任務編組的「大陸工作會報」,並責成行政院研考會擔任幕僚工作,陸續擬訂了多項開放民間交流措施,經過一年多的運作,有了相當大的成果。但是探親民眾人數也不斷增加,涉及事務日益複雜,急劇增加的工作已非會報形式與少數兼職工作人員所能負荷,再加上政府為強化大陸政策的決策功能,增加工作效率,遂依據民國八十年元月總統所公布「行政院大陸委員會組織條例」之規定,設置行政院大陸委員會(簡稱「陸委會」)。從此之後,陸委會成為政府統籌大陸工作的專責機關,從事全盤性大陸政策及大陸工作的研究、規劃、審議、協調及部分執行的工作;至於其他部會則就其主管業務,從事個別性大陸政策及大陸工作的研究、規劃與執行。

民國七十九年九月,李總統登輝鑒於國內亟須建立國家統一的共識,在總統府之下,以諮詢顧問的編組方式成立了國家統一委員會,邀集朝野各界領袖定期集會,針對國家統一大政方針,提供研究及諮詢意見。

八十年二月,政府與民間共同捐助成立「財團法人海峽交流基金會」(簡稱「海基會」),接受政府委託,辦理兩岸民間交流中涉及公權力而不便由政府出面處理的事務性、技術性事項,而大致完成我方之大陸工作體系。

大陸各級政府成立對臺辦公室

大陸方面在一九七二年(民國六十一年)與美國簽訂了「上海公報」之後,成立「對臺辦公室」;但因當時兩岸並無往來,所以「辦公室」設立雖早,但卻少有具體事務可以處理。一九八八年九月,當行政院設置大陸工作會報後的一個月,大陸當局也決定設立「國務院臺灣事務辦公室」,以負責處理及協調其「國務院」有關部門和「地方政府」有關部門之涉臺事務。

一九九一年十二月,中共又因應我方海基會的設立,成立了「海峽兩岸關係協會」(簡稱「海協會」),以民間組織身分,協助大陸有關單位來處理兩岸民眾交流的事務,成為與我「海基會」互相對應的機構。兩岸至此,在政策的規劃與事務的執行上,建立了相應的交流體系。

處理有關兩岸交流事務的法規日臻周延

在兩岸剛開始民間接觸的初期,我方與大陸均欠缺全盤性的法律規範。大陸方面長期以來法制不彰,經常採「摸石子過河」臨時對策性的方式,所以迄今並沒有一套完整的法律以供對臺工作依循;而我方是一個法治國家,政府行政及民眾生活都須遵守法律,欠缺法律,對我方而言,會形成極大的不便。兩岸開始接觸,我方因來不及立法,只得因應實際需要,制定了一些行政法令,如「淪陷區出版品電影片廣播電視節目進入本國自由地區管理要點」、「郵寄大陸地區函件處理要點」、「大陸地區物品管理辦法」、「現階段國際會議或活動涉及大陸有關問題作業要點」等。但隨著兩岸關係日益密切、活動頻繁,所涉及的法律事件也紛至沓來,影響所及,已不是既有的法令足以因應。因此我方於民國八十一年制定「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」(簡稱兩岸人民關係條例)以做為規範兩岸人民交流的基本準則。這是兩岸關係史上第一個制訂完成的法律,所以不但具有時代意義,而且有相當的歷史價值。有了這個法典,各行政主管機關可以依條例的授權與規定,訂頒相關的許可辦法,如「臺灣地區人民進入大陸地區許可辦法」、「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」、「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」、「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」等,使得我方與對岸的交流具有法制的基礎。

交流有賴相互配合

「交流」不能只憑單方面的法規完善,必須雙方相互配合,方能使交流穩定發展。譬如,我方有「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」,然而,大陸當局如不准許其人民來臺,則這個許可辦法只是虛文;我方有「臺灣地區與大陸地區貿易許可辦法」,如中共另訂的辦法與我方規定南轅北轍,則我方的許可辦法也無法貫徹實行。涉及雙方的事務,必須雙方本互惠原則,尋找一條最可行的中間道路。

大陸片面中止第二次「辜汪會談」

大陸的對臺政策是由中國共產黨中央的少數人決定。這種決策與行政方式有極大的缺點,往往因人、因事而異,有時甚至因時而異。譬如民國八十四年五月,我方的海基會與大陸的海協會代表在臺北舉辦第二次「辜汪會談」的第一次預備性磋商,原計畫在該年的七月舉行第二次的辜汪會談,但因大陸當局以六月李總統訪問美國的康乃爾大學,就片面中止第二次辜汪會談,大陸為達成打壓我方國際空間的政治目的,即使中斷或倒退了兩岸關係也在所不惜。

但整個世界的大局勢是以和解代替對抗,以合作代替敵視;物質生活的充裕,精神生活的舒暢是所有人類追求的,兩岸的交流乃是大勢所趨。

政府促進兩岸民間交流

從民國七十六年以來,政府在兩岸交流上,除了經立法程序成立正式機構,完成法律規章之外,並促進以下四項民間交流:

一、社會交流

兩岸交流開始於民國七十六年十一月政府開放民眾赴大陸探親,這是蔣故總統經國在其生前任內最重要的決定之一。這項開放措施完全是基於傳統倫理及人道考量。開放之初是以在大陸地區有「三等親內之血親、姻親或配偶」的一般民眾(不包括現役軍人及現任公職人員)為主要對象。

這項措施實行之後,政府為因應民眾的更大需求,不斷依民意放寬限制,如一般民眾赴大陸探親的親等由三親等放寬為四親等,不久之後,又開放公立學校教職員工、政府機關技工、公營事業機構技工等赴大陸探親、開放各級民意代表赴大陸探親及訪問、延長赴大陸探親的時間與次數、開放公務員赴大陸探病、奔喪以及九等以下公務員可赴大陸探親等。截至目前為止,政府除了在「身分」方面,對公務員、情治人員及現役軍人尚有「事由」限制之外,一般民眾赴大陸地區則不再受「事由」的限制。簡而言之,臺灣目前除了極少數人之外,都可自由辦理出入大陸的手續。

至於大陸民眾來臺,由於兩岸的人口及面積過分懸殊,且中共始終不放棄對臺用武,政府在政策上不得不採「去寬來緊」的原則。首先,於七十七年十一月開放大陸人民來臺探病、探親、奔喪;在探親上,對於依規定不得申請進入大陸探親的軍警及其他公務員,則允許其大陸地區三親等內血親或配偶可申請來臺探親;並陸續開放大陸的父母、配偶、子女或滯留大陸而在臺原有戶籍的人民,也可來臺探親。大陸民眾如果打算來臺居留,則以其配偶在臺者為主;對年邁或年幼的大陸直系血親及配偶、滯留大陸的臺籍人士或前國軍人員等特定條件人士,則可以同意他們來臺定居。其次,為了促進兩岸民間交流,又採取重點式的開放辦法,如開放大陸地區文教、經貿等專業人士來臺參觀、訪問。

臺灣地狹人稠,實無法容納過多大陸地區人民前來,因而有限開放大陸地區人民來臺;但隨著兩岸交流的日益頻繁,締造更多的姻親或血親關係,政府已放寬大陸人民的來臺限制,如擴大並增加大陸人民在臺定居、居留類別及數額等。以大陸地區配偶來臺居留為例,已由原先的每年三百名逐年擴充到八十六年的每年一千八百名。

由上所述,可知政府施政相當重視兩岸人民的親情倫理因素,因此不斷放寬交流的限制,例如大陸地區配偶來臺團聚的政策措施,除開放一般條件者來臺探親、探病、居留外,更針對特殊情形採取幾項措施:首先,基於照顧子女的考量,法律規定臺灣地區配偶死亡,大陸地區配偶需在臺照顧未成年之親生子女者,可直接申請在臺定居,不限數額。或者臺灣地區人民為重度以上身心障礙,在臺有未成年之親生子女亟需人照料者,其大陸地區配偶得申請來臺專案居留。又針對大陸地區配偶在臺育有六歲以下親生子女者,放寬其得以探親事由,申請在臺照料子女,不限申請次數,一次停留時間為六個月。另外,基於照顧弱勢族群的考量,也規定臺灣地區人民為六十五歲以上或中度以上身心障礙者,其大陸地區配偶得申請來臺照料三年。

由上所述,可知政府一直希望在安全因素與人道因素當中取得平衡點,施政也充分體現全民的需求及民意的走向,與中共對臺政策一向為政治服務有相當差異。

二、文教交流

政府在開放大陸探親之後,為加強雙方民眾的相互認識與了解,積極鼓勵兩岸在文化、教育上的交流,認為這是消除隔閡、化解畛域的最好方法。自七十七年八月起,對物品的來臺,到人員的往來,逐步放寬限制。此外,政府更結合民間力量推動各項文教交流活動。

在人員開放方面,民國七十七年十一月底,政府正式開放臺灣地區人民或民間團體,可赴大陸參加我為會員之非政府間國際組織所舉辦的國際學術會議或文化體育活動,之後,又經過兩次放寬,使我方的人民、法人、團體或學術機構均可參與由大陸的法人、團體或機關(構)舉辦的國際會議或活動;在這同時,政府也開放大陸傑出人士來臺參觀訪問。基於研究參考的需要,大陸的出版品、電影片、廣播電視節目、及錄影節目帶,凡經檢驗通過的,也可進入臺灣地區;而經主管機關核准後,更可以在臺出版、發行、製作、映演式播送(放)等。因此經歷逐年的開放之後,目前大陸的圖書、發音片、電影片及錄影節目等都可以來臺從事展覽、觀摩等活動;而進入臺灣的電影片、廣播電視節目、錄影節目等都可以申請發行、映演、播映或播送;有線電視也可以申請同步轉播大陸地區的衛星電視節目。

其他開放的項目很多,諸如對大陸保存的中華古物、古生物及藝術品等來臺展覽訂定規範,又開放輸入大陸傳統建築維修材料,並開放大陸具宗教性質的文物輸入,這些開放措施對文化、藝術與宗教的交流活動助益很大。

整體而言,兩岸文教交流範圍,已由學術逐漸擴充到藝文、科技、體育與大眾傳播,而交流深度,也由人員互訪、召開學術會議等發展到交換出版品、合作研究、技藝觀摩、傳習教練等。 除了上述政策上的開放措施之外,政府在經費上也頗支援、鼓勵兩岸的民間交流,各相關文教主管機關都曾資助民間團體進行兩岸文教交流活動。陸委會並於八十三年一月成立以資助兩岸交流為宗旨的「中華發展基金」,以資助兩岸的交流活動,如推動兩岸菁英互訪、兩岸研究生赴對岸進行與論文相關的研究與資料蒐集、兩岸學者赴對岸進行講學或研究、協助大陸學者出版學術著作等多項交流活動。

三、經貿往來

自七十六年十一月政府開放兩岸民間交流之後,兩岸經貿交流也在「間接」往來的架構下逐步展開。我方民眾到大陸探親,必定帶進部分臺灣或海外的產物,在大陸生活的時侯,必須購買當地的貨品,回臺灣也許帶來一些土產,這是經貿交流的開始。因為有這些消費行為,勢必牽涉匯兌及匯率問題,探親前後,兩岸要互通音訊,這又牽涉通郵、通電,探親民眾在旅行時須參加平安保險,萬一出事還須理賠,這又牽涉金融保險等問題。在開放探親之初,由於限制頗嚴,這些牽扯只是個案,但隨著探親、旅遊、交流活動的頻繁,參與民眾人數大增,這類個案便彙集成一個極為龐大有關金融、貿易乃至法律的問題,必須從整體來觀察,並尋求通盤的解決。

幾年以來,兩岸經貿發展十分可觀,在投資方面,截至八十七年十二月,據經濟部統計,臺商間接赴大陸投資案累計已超過二萬一千六百件(家),總金額達一百三十億二千四百萬美元。而據中共方面不同基礎的統計,至民國八十七年十二月底止,臺商在大陸簽訂投資協議項目超過四萬一千四百個,協議金額達四百一十二億美元,實際投入金額二百一十四億美元。這個協議投資總數使臺商在大陸外商投資中高居第三,僅次於香港、美國。在貿易方面,多年來兩岸間接貿易總額累計已超過一千六百億美元,大陸地區已經成為我第三大貿易對象,第一大出超地區;而我也成為大陸的第四大貿易對象。在郵電往來方面,截至八十七年十二月底,兩岸間的郵件往返累計已超過一億六千四百萬餘封,電話往返則超過六億通。這些統計數字充分反映出兩岸經貿關係日形密切,並且成為兩岸關係中最重要的部分。

兩岸經貿關係的快速發展,可以說是雙方經濟條件互補互利形成之結果。臺灣民生工業發達,大陸基礎工業及原料資源雄厚;大陸發展經濟亟需投資及技術,臺灣可以提供;而臺灣亟需原料及市場,則大陸可以滿足所需。因此兩岸的經貿活動一經展開,就變得日趨密切,原來是一種自然力所促成,雙方的政治,對這一活動並沒有提供太多的幫助,有時侯,反而形成一種阻礙。

然而在高層的經貿活動上,政治確實扮演著相當重要的角色,這是不可諱言的。舉例而言,大型的投資計畫(不論是人力或資金)都必須考慮風險,降低風險增加保障,不僅僅是依靠雙方的口頭或者書面保證,必須有正式的法律,作為雙方依循的標準,在這一點上,兩岸目前無法做到,原因是由於當前的政治環境。

臺商在大陸的投資,既沒有適當的法律保障,而在大陸地區的法律也十分混亂,使得臺商在大陸投資及其他的經貿活動,屢受挫折。從另一個角度來說,如果兩岸之間有經貿協定之類的法律可資依循,臺商在大陸的投資數額與筆數應該更大,兩岸經貿交流的成果應可更高。

中共在政治、外交、軍事上對我方採取許多敵對的行為,而在經貿上,又本於「以商圍政」、「以通促統」的策略,使得我方在處理大陸經貿事務上也有不少政治上的顧慮,擔心對大陸經貿的過分依賴,將會形成危險,故有「戒急用忍、行穩致遠」的政策出現。

展望未來,兩岸的經貿活動會繼續緊密,但如要求更高的增長,更大的開展,則必須仰望雙方在政治上的敵對態勢能夠舒解,雙方通過協商制定相關協議以保障彼此的經貿往來,這樣兩岸中國人互助互補的經貿關係,將創造更為豐碩的成果。

四、兩岸協商

兩岸因民間交流日益頻繁,不免衍生許多的問題,這些問題都直接或間接的與人民權益有關。以事務性的問題為例,如因婚姻、繼承、學歷等問題所引起的文書查證的需要;因信件往返所引起的查詢與補償問題;因投資設廠所引起的權益保障問題;因旅行而產生的人身安全與旅遊糾紛問題;因持續不斷的海上走私、漁事糾紛、大陸人民偷渡來臺而產生的共同防制犯罪等問題。在擴大兩岸民間交流的同時,為了解決這許多新生的問題,必須與對方交涉、協商共同查核、驗證;在與對方交涉協商之前,必須先建立一個專責機構,來處理這些相繼而來的事務。

修訂法律及為人民解決兩岸交流所衍生的事務性問題,原是政府的責任,由兩岸政府出面共商解決策略是最合理的事。但由於中共一直不願視我政府具有對等的地位,雙方政府直接協商的方式自無法使其接受。為了務實的解決兩岸間頗為急迫的事務,我方海基會在八十年二月成立,以民間團體接受政府委託的方式,與對方會商處理兩岸事務性的問題;大陸方面在觀望了十個月之後,也成立了同性質的海協會,至此,兩岸處理因交流衍生問題的專責機構已經設立,為協商解決問題跨出了重要的一步。

海基會與海協會成立之後,先後舉行有關事務性、功能性的直接會談已有十八次之多。在數次事務性協商之後,兩會各由最高負責人--我海基會董事長辜振甫先生與對方海協會會長汪道涵先生舉行正式的會談,這就是有名的「辜汪會談」。「辜汪會談」是民國八十二年四月在第三地新加坡舉行的,在這次會談裡,兩會簽署了「兩岸公證書使用查證協議」、「兩岸掛號函件查詢補償事宜協議」、「兩岸聯繫與會談制度協議」及「辜汪會談共同協議」等四項協議;兩岸兩會並依據「兩會聯繫與會談制度協議」及「辜汪會談共同協議」的規定,後續進行了十次協商。

這麼多次的會談及協商,使得兩岸在觀念溝通和共識的建立上,有了相當的進展。八十四年二月,我方主動建議召開第二次辜汪會談,並主張兩岸往後的會談應定期化、制度化。五月底,海基會與海協會在臺北舉行第二次辜汪會談第一次預備性磋商。在這次磋商中,我政府並在協商架構上加以調整,首次派由政府官員以海基會專家名義參與。但同年六月四日李總統到美國母校康乃爾大學訪問並發表演說,大陸方面即片面宣布「推遲」第二次辜汪會談,並中斷兩岸制度化聯繫協商管道。雖然海基會曾數度致函海基會,表示希望雙方坦誠協商來解決爭議,但大陸方面卻一直沒有作出正面的回應。

這種中斷的情況一直維持了近兩年,直到八十六年四月海基會副秘書長隨我方公證考察團到大陸訪問,五月,海基會經陸委會授權,派代表與海協會授權的香港船東會人員在香港及臺北等舉行了兩度的「臺港航運會談」,最後雙方就船舶「懸旗」等問題達成共識,並由雙方主談代表簽署「臺港海運商談紀要」,由海基會與海協會正式換文後生效。這次商談的成果,使得七月一日香港主權移交之後臺港兩地的航運得以維持,並使兩岸中斷了一段時間的協商,得以由另外一種形式延續。

八十七年十月,海基會辜振甫董事長赴大陸訪問,重新建立兩岸的溝通管道,辜董事長此行以不卑不亢的態度明確表達我方立場,並宣揚我民主化成就及「臺灣經驗」,同時提出恢復制度化對話溝通及兩岸未來合作的具體建議。這是我方政府授權機構的最高領導人與大陸高層領導人士,首次直接面對面交換意見,充分達到坦誠溝通的目的,具有相當的意義。此次「辜汪會晤」針對海基、海協兩會日後互動達成加強對話、促成恢復制度化商談契機、促進兩岸兩會各層級人員組團互訪、就交流衍生個案積極相互協助處理等數項共識。大陸方面也表達了加強兩岸兩會交流與對話的意願,並以恢復兩岸制度化的商談為現階段努力的目標。我們肯定這種務實的做法,也願意在此一基礎與架構下,本著誠意與善意,透過多層次的對話,為兩岸互動的正常化共同努力。

兩岸隔絕五十年,當然會形成許多壁壘和隔閡,要消除壁壘、化解隔閡,除了相互交流之外,必須不斷的溝通、協商。政治上有關主權之類的主張,兩岸各有不同,短期之內很難形成共識,但攸關兩岸人民權益的事務性問題極多,兩岸在這些問題上,必須積極協商,以找出共同點來,譬如兩岸對共同防制犯罪、對經貿往來手續的簡化、投資信用的保證等,都不涉及敏感的主權問題,都可以在充分討論協商之後得到共識並加以解決。雙方協商應「求同存異」的先從這些技術性、事務性的問題開始,把這些攸關民生的問題都解決了,再討論比較高層且屬敏感性的問題。

我方海基會其實就是針對這一目的而設立,大陸成立海協會,雖然「官方」色彩較濃,但自認是海基會的「對口單位」,並採用民間組織的形式,足證海協會也是一個解決兩岸技術性、事務性問題的機構;大陸海協會實不應藉口兩岸「政治氣侯不良」而中斷海基會與海協會的協商及會談,更不應在功能性、事務性的問題之外,爭論不休。

兩岸如果在協商問題上有此共識,也就是協商應循序漸進,並保證不逸出主題,那麼橫阻在兩岸之間的許多問題都可望順利解決。順利解決功能性與事務性的問題不但使得兩岸在實際上都蒙其利,而且協商的結果,造成了和諧的「氣氛」,更有利於未來討論解決更高層次的政治問題。